民防斷層：從黑熊學院到全社會韌性，台灣的準備差距有多大

那一天，警報響了，沒有人知道該去哪裡

2023 年 4 月 18 日，清晨，台灣突然發布飛彈警報。手機的緊急通報聲響遍全台。在台北、在高雄、在台中——民眾看著螢幕上的警告訊息，然後陷入集體困惑：我應該去哪裡？地下室？捷運站？停車場地下樓？

後來確認，這個警報是誤報。中國發射了一枚衛星，韓國媒體先報，台灣的系統因為誤判觸發了飛彈警報通知。整個事件在幾分鐘內收場。

但那幾分鐘暴露的問題，不是幾分鐘可以解決的。

台灣有警報系統，但沒有足夠清楚的「收到警報之後怎麼辦」的公眾操作指南。許多台北市民那天早上第一個反應是打開社群媒體看別人說什麼，而不是知道直接去鄰近的避難所。因為他們不知道最近的避難所在哪裡，甚至不確定台灣有沒有足夠的避難所。

這個「不知道」，是台灣民防斷層的縮影。

一、黑熊學院：8 萬人的奇蹟，與 0.35% 的現實

2021 年，民主實驗室（Doublethink Lab）創辦人沈伯洋（Puma Shen）與幾位公民社會夥伴，發起了一個被外界稱為「Project Kuma」（黑熊學院）的民間民防訓練計劃。課程內容涵蓋：城市搜救基礎、止血包紮、緊急避難、認知戰識別、社區協作指揮等。

截至 2025 年末，黑熊學院累計訓練了超過 8 萬人，透過線上和線下媒體觸及的人數超過 1,200 萬人 ^[1]。參與者的構成相當特別：約 70% 是女性，年齡分佈從 20 多歲的年輕人到 50 多歲的退休人士都有，打破了「民防訓練是男性中年人的事」的刻板印象。

黑熊學院是台灣過去三十年最成功的公民自發民防復甦運動，沒有之一。它從一個懷疑與冷漠的社會中，點燃了一批願意主動準備的人。

但那個數字——8 萬人，相對於台灣 2,300 萬人的人口——意味著覆蓋率約 0.35%。

這不是黑熊學院的問題，而是台灣民防結構的問題。公民社會能做的，是點火，不是整個燃燒。要讓 23,000,000 人都做好準備，需要的是政府主導的系統性機制，是法律框架、預算投入、地方政府執行力，以及持續多年的公共教育。目前，這些都不完整。

二、法制老舊：從 1975 年說起

台灣現行民防體系的法律基礎，是兩部年齡合計超過百年的法律：

《民防法》（1975 年）

這部法律在蔣經國時代制定，邏輯上以「大規模戰爭的後方支援」為核心，強調民間力量配合軍事作戰。50 年後的今天，它面對的現實——灰色地帶衝突、認知戰、關鍵基礎設施攻擊、城市防衛——已經根本不同。法律框架的更新明顯落後 ^[3]。

《全民防衛動員法》（2001 年）

這部法律建立了全民防衛動員的系統性框架，但它的核心想定仍是傳統戰爭型態，且在實際執行層面高度依賴中央政府的指揮協調，缺乏在通訊中斷情境下縣市和社區自主運作的規範 ^[3]。

2023 年，行政院成立了「全民防衛韌性委員會」，是近年最重要的政策回應，試圖在現有法制框架下整合軍民防衛力量 ^[2]。但委員會的設立不等於問題解決——它的工作要產生可見成果，還需要後續立法、預算和執行的配套。

役期改革：一年，但僅是一個開始

2024 年起，台灣男性義務役延長至一年（原本的「四個月」軍事訓練役），並強化後備軍人訓練制度 ^[4]。這是十年來最重要的兵力政策調整，但它主要涉及正規與後備軍事力量，還沒有擴及廣義的民間社區韌性建構。

三、三個具體的缺口

缺口一：防空設施的世代問題

台灣目前指定的防空避難所，大部分是 1960 至 1970 年代兩岸對立高峰期間規劃建立的建築物（老舊學校、地方公所地下室）。幾十年的維護不足，加上城市型態的改變，使得避難所的可及性和承載量都遠遠不夠 ^[5]。台北捷運系統有超過 120 個站，幾乎每個站都有大型地下空間，卻沒有被系統性地整合進緊急避難網絡——沒有統一的指示牌、沒有儲備物資、沒有標準化的開放程序。這是台灣在城市民防上最大的低掛果實，解決成本相對低，但目前進展緩慢。

缺口二：物資儲備的七天假設

台灣政府的糧食安全評估通常以「維持七天封鎖的進口中斷」為假設（觀察，信心：中；官方政策文件尚未完全公開，此評估來自防衛政策研究社群的綜合判斷 ^[9]）。七天的儲備，在一場真正的軍事危機中是遠遠不夠的。以烏克蘭的經驗為例，基輔市民在戰爭開始後幾天內就清空了超市貨架，那些事先做好了兩週到一個月儲備的家庭，在第一階段的混亂中明顯有更大的行動自由。台灣目前沒有一套清晰、量化的「家庭民防物資清單」廣泛推行——這在北歐各國（瑞典、芬蘭、挪威）已是標配。

缺口三：通訊降級演練的缺位

台灣每年舉行防空演習，但那通常只是「警報響起、人員靜止幾分鐘」的儀式性演練，缺乏對通訊基礎設施中斷後的應對程序演練。如果行動通訊和網際網路同時中斷（這在軍事衝突初期極可能發生），普通公民、企業、地方政府要靠什麼通訊？廣播、對講機、社區聯絡樹？目前沒有清晰的答案，更沒有被演練過。

四、對比：瑞典、芬蘭做了什麼

全社會韌性建構不是台灣的獨家問題，但台灣可以從走得更前面的國家學習。

瑞典：在 1939 年至 2009 年維持了完整的民防體系，隨後因為蘇聯解體而停辦。2014 年克里米亞衝突後，瑞典開始重新評估。2018 年，瑞典政府向全體家庭郵寄了《如果危機或戰爭降臨》（Om krisen eller kriget kommer）小冊子，具體說明停水、停電、通訊中斷時該怎麼辦，以及家庭應儲備的清單和份量 ^[7]。2024 年，瑞典正式加入北約，民防體系繼續強化。

芬蘭：民調顯示，超過 80% 的芬蘭公民知道最近的疏散地點在哪裡。芬蘭每個市鎮都有民防計劃，每年有演練，民眾從小接受應急教育 ^[8]。芬蘭的民防文化之所以強健，是因為它從 1940 年代蘇芬戰爭之後就沒有停止過——它是記憶的產物，不是突擊的政策。

台灣的差距：台灣有 30 年左右的「兩岸緩和期」，在這段時間裡，民防意識幾乎被刻意淡化，被視為「製造緊張」的舉動。現在要在短時間內追趕，面對的不只是法制和資源問題，也是社會文化的重新定向。黑熊學院的價值，部分就在於它以非政治化的方式打開了這扇門。

五、台灣三視角收斂

國家視角：把民防列入與國防預算同等的優先級

台灣的軍事力量在增強（役期延長、不對稱武器採購），但民間韌性的缺口正在製造一個結構性矛盾：正規軍力的嚇阻能量在增強，但如果一般公民在危機第一天就陷入混亂（不知道去哪裡、沒有物資、無法通訊），那個嚇阻的基礎也會動搖。民防和軍事力量是同一個方程式的兩端，不是不同部門的預算競爭。政府應明確《全民防衛韌性框架》的法律地位，把城市避難所更新、家庭物資儲備指引、通訊降級演練，列為有時間表、有預算、有問責的政策承諾。（觀察，信心：高）

產業視角：企業是社區韌性的核心節點

台灣大型企業，尤其是有廠區、宿舍、自備電力的製造業龍頭，在任何危機初期都是社區的重要資源節點。企業的工廠地下室可以是緊急避難所，企業的柴油發電機可以是停電後的電力，企業的倉儲可以是應急物資的緩衝。政府應建立企業民防責任框架（非道德性、有法規依據），讓企業把韌性規劃納入標準風險管理。反過來，這也是企業的 ESG 和 BCM（業務持續管理）升級的機會。（觀察，信心：中）

中小企業視角：最小行動、最大保障——從自己的辦公室和家開始

對中小企業主而言，民防準備最務實的起點是：自己的公司和自己的家庭先做好準備，然後才談社區責任。具體行動包括：建立七天以上的員工飲水和糧食儲備、制定業務持續計劃（BCP）並確保有非雲端的備份、確認辦公室有急救包和備用通訊工具、讓至少一名員工接受急救或民防訓練。黑熊學院的課程是免費的，這是目前門檻最低的第一步。（觀察，信心：高）